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论官僚制度*

彭述之
(一九四六年六月)

*原刊于《求真杂志》第一卷第三期。



  在近来要求民主和反对专政的运动中,人们又开始特别注意到我们的“官僚制度”这一问题上来了。例如最近马寅初教授就特别提出了“官僚资本”作为攻击的目标,且获得了社会某些方面相当广泛的响应。至于反对贪官污吏,反对官僚把持操纵的呼声,则早已普遍到了全国。但我们的官吏何以特别贪污,我们的官僚何以特别敢于把持操纵,甚至垄断了国家一切重要的经济机关呢?这却很少看到对此有过较为明确的解释。换句话说,人们虽然痛恨贪官污吏,痛恨官僚们的把持操纵,但对于我们中国这种官僚制度或官僚主义(BUREAUCRACY)的社会根源及其与政治经济各方面的关系,却很少加以科学的分析和研究,因而对于怎样消除官僚制度或官僚主义,也就得不出一个明确的结论来。正因此,人们攻击官僚或官吏时便常限于枝枝节节,而所提出的救济方案,当然也就只能是“头痛医头,脚痛医脚”罢了。
  我们为了正确地推进民主改革的运动向前发展,有效地反对军事专政及其官僚们的贪污垄断,现在把官僚制度来重新作一番科学的探讨,或者不算是多余的吧!

从欧洲历史上的官僚制度说起


  凡是一种制度,如果形成了一种力量,不管好坏,便都有其客观的历史原因。官僚制度当然也不能例外。官僚制度就其表现说来,乃是政治上的一种病态,有时候简直是社会政治上的一个赘疣,一个癌。但在一定的历史条件下,在一定的政治制度下,这种官僚制度是无法避免的。同样的理由,在另一历史条件和另一政治制度底下,官僚制度也就不可免地要被消灭了。
  如果以欧洲历史来说,官僚制度或官僚主义是和君主的专制主义或专制政治同时发生的。更确切点说,官僚制度乃是君主专制政治的派生物或附产品。在古代希腊的奴隶社会里,我们不曾看到官僚制度的出现。但在古代罗马的“共和国”(奴隶主和自由民的共和国)灭亡及凯撒的君主专制政治成立之后,官僚制度便踏上历史舞台了。
  在罗马凯撒的绝对专制的统治底下,从中央到各省各州各县,乃至各殖民地,都有各种各式的官吏。那些官吏们,从上至下地一级一级地管辖下去;从相反一方面来说,那些官吏们,又是从下至上地一级一级地服从上面,一直到凯撒为止。这整个的官僚机构,有如一个金字塔,底层是奴隶、佃奴及一般平民(如手工业者及小商人等),塔身是各级官僚,而站在塔顶上的便是凯撒。不但凯撒对于全部官吏具有绝对的权力,就是一个上级官对于下级官也往往有着绝对的指挥权。至于每一个地方官之对于奴隶、佃奴及一般平民们,那更是一个凯撒的缩影了。
  构成这个官僚机构的阶级成分,乃是奴隶主及一部分商人和高利贷者。奴隶主的贵族们大概是担任行政上和军事上的职务,而商人及高利贷者则多半担任财务官及收税吏。
  这种官僚制度,在凯撒的绝对专制所统治的庞大帝国内是必须的。因为没有这种制度,没有各级的官吏为其工具,凯撒是绝对无法统治那样庞大的帝国领土的。但这种官僚制度一经形成之后,它也就依照自己的特有逻辑发展。而这种“特有逻辑”的主要趋势是:官僚制度原来虽是为了专制君主便于统治下层人民而建立,但它发展至某种程度时,却往往自趋于“贪婪横暴”与“腐败无能”,使得君主专制政治日趋瘫痪,并引起下层群众的愤恨和反抗。结果常常是专制君主的统治,不是在下层群众的反抗之下趋于解体,就是在外来势力的侵袭之下被毁灭。而凯撒的罗马帝国则是在内外这两种势力的夹攻下垮台的。凯撒的罗马帝国瓦解了(自然,瓦解的主要原因是由于当时罗马的奴隶经济已走到了绝路),于是它的派生物——官僚制度也就跟着烟消云散,代之而起的是中世纪的封建制度。
  在封建制度下,官僚制度是无法形成的。因为这种制度的特性是各个地方的诸侯或地主贵族们各自分立和分治,中间不容许有各种各式的官吏的存在。但当中世纪的末期,商业资本获得较高的发展而要求对内统一国内市场,对外扩大商业殖民地时,一种统一集中的君主专制政治又应运而生了。十六世纪至十七世纪的英吉利,以及十七世纪至十八世纪的法兰西,便是这一时代最为典型的君主专制政治的国家。
  在这种君主专制政治的制度下,久已消逝的罗马帝国的官僚制度又跟着重现于政治舞台了。固然,这种官僚制度比之凯撒治下的官僚制度有不少特异之点。其中最主要的是经济基础大大不同。前者的基础是奴隶经济,而后者的基础则已是前资本主义期的商业经济了。因而它的阶级之构成也就大有区别。这种新兴的官僚制度的构成分子,已非奴隶领主和罗马式的商人高利贷者,而是一种从封建制度脱化出来的地主贵族和开始从事原始资本积累的商业资产者了。但新兴的官僚制度的经济基础及其阶级成分虽然如此不同,然而这一制度本身的结构(金字塔式的结构),及其对于帮助君主专制统治的作用,和对于压制下层群众的方式,在基本点上还是与古罗马的官僚制度一脉相承的。也正因为如此,这一官僚制度发展到一定的程度时,也就“自趋于贪婪横暴与腐败无能”,变成了社会发展的赘疣,“引起了下层群众的愤恨和反抗”,最后也就跟着君主专制政治的场合而被结束了。英国十七世纪的两次革命,以及法国十八世纪的大革命,就是结束此种官僚制度的范例。
  代替君主专制政治而起的是现代资产阶级的民主政制。当这一民主制度还在往前发展,换句话说,当资产阶级还依着它的朝气向历史的山峰上爬,还有勇气运用自己的民主制度时,它确曾摒弃了官僚制度或官僚主义。十九世纪中叶左右的英国和美国便是这样。但当这个阶级开始趋于衰老,而又感到下层群众(特别是工人)的某种威胁时,它又逐渐地从历史的陈列所里把古旧的官僚制度搬出来作为自己统治的辅助工具了。例如英国在十九世纪七十年代后,资产阶级便在它的行政机构中以“保障事务官地位”的名义,将它自己的官僚制度逐渐地建立了起来。固然,资产阶级这种官僚制度,在它的民主制度尚未完全放弃时,与君主专制政治下的官僚制度是大有区别的。主要的区别就是:决定并担任国家重要政治的“政务官”(如内阁阁员及各省市的省长和市长等),都是根据选举的方法产生并定期更换的。在这种情形下的官僚制度,当然不会获得充分的发展。但当资产阶级完全放弃了民主制度而转向极权政制时,官僚制度便又以更凶横的面貌表现出来了。墨索里尼和希特勒的法西斯专政,同时也就是资产阶级的官僚制度之登峰造极的表现。此种法西斯专政下的官僚制度,比起古代君主专政下的官僚制度来,固然含有许多特异之点,但就它的凶残横暴方面说,不仅和以往的官僚制度相同,而且是一切官僚制度中之最凶横的。
  从前面简略的历史叙述看来,官僚制度明显地是寡头君主或“领袖”专政的必然产物。它的政治作用,则是君主或“领袖”代表少数上层阶级(如奴隶主、商人高利贷者、地主贵族或金融资本家等)的特殊利益用以压榨人民大众的一种机构或工具。这制度,由于它本身所导演的政治作用的特性,往往与贪婪横暴和腐化无能乃至愚蠢无知,是联系在一起的。要根本消除这种制度,首先就必须消除任何形式的“寡头专政”,其次则必须以人民大众的真正民主制度去代替它,否则,即令一种官僚制度打倒了,另一种官僚制度又要跟着产生出来。这在我们中国历史上,尤其表现得明显。

中国官僚制度的起源及其演变


  欧洲的官僚制度既是发生于凯撒的罗马帝国,则我国的官僚制度便显然是起源于秦始皇所建立的统一集中的帝国中。
  也许有人会说,西周也是一个集权的国家,在那时应当已有官僚制度了。但实际上,西周时代的“中央集权”(指初期),仅是一种军事部落国家的中央集权,有如欧洲古罗马灭亡后查理曼大帝时代的“中央集权”一样,不过是替封建制度奠定基础的一种工具而已。只有到了秦始皇消灭六国,破除封建制度,建立统一集权的君主专制帝国时,官僚制度在客观上才有产生之必要与可能。
  因为秦始皇既消灭了封建诸侯的割据和分治,铲除了封建贵族在政治上的世袭特权,把全国领土划分为许多郡县而统一于中央君主专制政府,这样,从中央到各郡县、各地方,便需要有大批的官吏,以便从上至下地来统治人民了。而这大批官吏也就从上至下地形成了整个的系统,变成了专制君主压制人民大众的机构,由此官僚制度才第一次出现于中国的历史舞台。
  但秦代所建立的官僚制度,同它的君主专制政治本身一样,还不曾达到充分发展其机能的时候,便被一个凶猛的农民暴动所摧毁了。
  从农民暴动高潮中涌现出来的西汉帝国,起初曾企图在君主专政的集权制和地方封建的分治制之间从事调和(如刘邦一方袭)秦制建立中央的集权政府,一方又分封亲族子弟及功臣于各地方,但结果酿成了“七国之乱”,封建的分治只得完全让位于君主专制的集权统治,因而官僚制度也就得以逐步地发展下来。
  从秦以后直至清代二千余年的历史,中间虽变换了许多“朝代”,但自政治的本质上说来,从没有脱离过君主专制政治的轨道,因而我们的官僚制度也就有如影不离形地随着君主专制政治的发展而积累起来,形成了一个庞大的机构,好像一副愈来愈重的枷锁永久地套在人民大众肩上。虽然中间曾发生过几次伟大的农民暴动,几度摧毁过这一副枷锁,但暴动的农民永远提不出一个新的政制来代替它,所以结果总是在旧的官僚制度跟着旧的朝代被破坏之后,新的官僚制度又跟着新的朝代被恢复起来。而且这种官僚制度,每经过一次破坏和恢复之后,它的本身也就更增加了一次“经验”,更加“严密化”,更加“发展”和“提高”了。到了满清时代,这种君主专制政治下的官僚制度可谓已达到了它的顶点。所以当满清末年西方人与这种官僚制下的MANDARIN接触时,莫不表示惊异,“叹为观止”!由此,MANDARIN竟成了一个代表中国官僚或官人的极大讽刺意义的代名词。
  就这种官僚制度的阶级成分说,差不多都是地主和商人及高利贷者。虽然,下层平民中当有不少的分子(所谓“士”)不断地爬进这一官僚机构中,充实了这一机构。但这一机构的阶级性并不因为平民分子的加入而有所改变,至多不过是替这种机械灌输了一些“新的血液”,得以更有力地“更灵活地”压抑人民大众而已。并且“平民分子”一经加入官僚队伍中,立刻也就官僚化,以“升官发财”为目的,而逐渐地变成为土地所有主或兼营商业和高利贷了。中国历代专制君主之从下属平民中吸收一些官吏,可以说是一种颇为巧妙的策略(在古代罗马的凯撒统治下,甚至从奴隶层中引拔了一些奴隶参加它的政治),这与现代资本主义国家中容许某些改良主义的“社会主义者”之参加政治,含有颇相类似的政治作用呢。
  至于中国官僚制度的一般性质,当然与欧洲的官僚制度大体相同。但由于中国君主专制政治之亚洲式的(即特别野蛮和横暴的)特点,便赋予了我们的官僚制度以一种亚洲式的特性;同时又因为这种制度在两千余年来连续不断地存在和发展(像欧洲古代罗马的官僚制度便中断了千余年,到十六、十七世纪才又复现出来),也就更具有一种特殊的“传统”和丰富的“经验”了。正因为如此,中国的官僚制度比起欧洲的来要“进步”得多。这就是说,中国的官僚们,比起欧洲的来要更为“贪婪横暴”,更为“腐败无能”和“愚蠢无知”得多。
  如果我们要把中国以往的官僚制度的一般特性和全部面貌描绘出来,简直须要写一部大书。因此在这儿,我们只能将它的几个要点略加叙述罢了:
  (一)凡是官僚,差不多都是为了“升官发财”,而所谓“升官”,最后说来还是为了“发财”。因为官升得愈高,发财的机会就愈多,财也就发得愈大。作官既然是为了发财,于是自然而然地要尽量贪婪、尽量纳贿、尽量进行搜刮了。所以中国历史上几千年来都充满了贪官污吏,虽间有所谓清官者出,则往往被人们当作神话来传奇。把“清官”当作“传奇”,这就足够证明中国官僚之贪污是达到如何普遍化的程度了!
  (二)作官的既然是渴望上升,或者希图保持其固有职位,于是下级对于上司,便不得不表示“维恭维谨”。而且为了博取上司的青睐或眷宠,更只有趋承奉侍,进贿输财,卑躬屈节,甚至奴颜婢膝,吮痈舐毒,亦无所不能。反之,上级对于下级,则往往虚骄横暴(所谓“摆官架,打官腔”),借端索贿,乃至任意排斥异己,任用私人。这样,“奴性与骄横”便成了官僚层的特殊习性。“天性圣明,臣罪当诛”乃是官僚“奴性”之最高表现。而“只许官家放火,不许百姓点灯”,以及“笑骂由人笑骂,好官我自为之”则是官僚“骄傲”之确切写真。至于同级的官僚之间,不是互相勾结,朋比为奸,所谓“官官相卫”,就是互相嫉妒,互相排斥,甚或互相倾陷。
  (三)凡是贪污,必然带来“腐败”,而“无能”又往往是腐败的必然后果。至于谄上的奴性与骄下的横暴,更是促成腐化与无能之另一重要原因。因此,官僚们在其职务上只会“等因奉此”,遇事敷衍。即有所谓“能吏”,由于上级多方牵制,下级阳奉阴违,也很难有所建树。所以畏首畏尾,因循苟且,“泄泄沓沓”,便成了官僚们的一般作风。
  固然,当着所谓有能为的或“贤明”的君主在位时,也往往注意到了他的臣下官僚们的种种积习,以所谓明赏罚,奖贤能,惩贪污等手段来救治它们,甚至设置御史官来检举它们。但官僚制度有它自己的逻辑,一经形成之后,就是所谓“贤明”的君主也无法改变它的特性(即贪婪横暴与腐败无能),至多只能对它加以某种限制而已。因为任何所谓贤明的君主,都绝不能离开他的官僚机构来直接统治人民,这正如猎者不能离开猎狗来打猎一样。所以结果,他总得迁就这一机构及其生成的特性。何况所谓贤明的君主,在君主专政的制度之下是绝无仅有的呢。所以,官僚制度下官僚们的贪婪横暴与腐败无能,乃是君主专制的政制下之一种无法避免的产物。这已成了历史的定律。要想避免这一“规律”,制止官吏的种种恶习,则只有采用另一制度,即采用彻底的民主制度来代替官僚制度,才有可能。然而这首先就要摧毁君主的专制政治。我们的辛亥革命,在客观上是含有这一历史倾向的。

现时官僚制度的新发展


  但异常不幸,我们的辛亥革命只是推倒了满清的君主,而这一君主治下的官僚制度不但原封不变地承袭了下来,而且在它上面更加上了一些新的因素,把它推到一个更高的发展阶段了。这主要的原因是:代替满清君主专制政治的,虽然名义上是民主共和国,而实际上,起初则是袁世凯的军事专政,继袁氏而来的是各系军阀的军事专政,最后则成了一党的军事专政。无须说,在这些专政底下,是绝对少不了官僚制度这一传统的工具的。固然,现时的官僚制度,在其阶级的成分上已有了大大的转换。就是说,这一官僚制度的阶级基础已经不单是那些古老的地主和商人高利贷者,而主要是站在现代资本主义经济上的买办、银行家乃至工业巨头了。然而这种阶级基础的转换,并不曾使我们的官僚制度改变其原来的传统特性,相反地,却使它的传统特性发展到了空前未有的奇观!现在让我们把现时官僚制度的几个要点来简略分析一下吧:
  官僚的买办化。因为我们的国际地位是半殖民地性的,且这种地位已存在了将近一世纪之久,因而我们的买办便形成了一个强有力的阶层。这个阶层从政治上反映出来,首先就是官僚的买办化。从著名的李鸿章,梁士诒,——直到现在的某些大员,都要依靠这派或那派的帝国主义,以巩固并提高其在国内政治上的地位,借以谋取经济上及政治上的某些特殊权益,——如政治借款的佣金,借外债以把持国家的财政机关、交通机关、乃至某些工业部门等等。这种买办化的官僚们,他们的利益不用说是与国家民族的利益背道而驰的。他们不但是一切不平等条约的签订者,而且经常是此等条约的促成者。正因此,他们不但从不敢提起取消不平等条约的要求,反而是不断地将新的权益送交外人。一直到此刻,我们的官僚们还没有改变此种传统的作风。例如:我们的关税虽然已被宣布自主了,但我们的官僚们却不敢自行订定保护民族工业及一般国民经济的关税税则。因此在关税上仍然是任听外人的操纵,致使外货有如潮水一般地涌进来,迫着原来早已陷入困境的一点工业基础迅速地在破产了。更可笑的是:甚至连海关总税务司及江海关税务司也要恭请“客卿”(李度及白礼查)来主持哩!又如:内河的外轮航行权,也是被宣布取消了的。可是最近又自请外轮来恢复内河航行权了!诸如此类,不胜枚举。由此足证我们的官僚们的买办性或帝国主义的代办性,是根深蒂固的。现时我们的官僚们之对于某一帝国主义,简直有如以前的官僚们之对待专制君主或“太上皇”一样,大有“惟命是从”之概!正因此,帝国主义也就成了我们的官僚们之最有力量的靠山。
  官僚操纵金融和工商业。我们的官僚们,从清末以来即已把持了国家银行及“官商合办”的银行和企业。到了一党专政下,此种情势更获得了惊人的发展。不但国家银行及一切“官商合办”之银行和企业,全为新旧官僚所把持,而且它们运用其特权和财力,将许多民营银行和企业的“指导权”也逐步地夺取过去了。所谓“四大行”和“四小行”,简直支配了全国整个的金融界。战后,官僚们利用“处置敌产”的名义,把日帝在华的大部分产业组织起来(如中纺公司及中蚕公司等),完全放在它们的任意支配之下,俨然成了一种特殊的私产。此外,官僚们并组织了××××××××等大公司,企图垄断对外贸易。这样一来,官僚们便形成了一个奇形怪状的经济集团,利用行政上的一切权利,利用国家的交通工具,并自订税率,自订货价,把持操纵,垄断居奇,为所欲为了!这便是现时“人所侧目”的、马寅初教授所一再指责的“官僚资本”的轮廓和动态。此种官僚资本,不但在我们的历史上是空前的,就是在现代的国际间也是一个仅有的可怕怪物。它现时差不多已掌握了整个国家的经济命脉,扼住了一切民营企业的咽喉,如果任听其发展下去,它将蚕食整个国家的仅有财富,摧毁一切民营企业,吮尽一切民脂民膏,陷全部国民经济生活于离奇古怪和万劫不复的深渊!
  官僚与军阀的结合。在以前军阀(如段祺瑞、曹锟、张作霖及吴佩孚等)统治时代,官僚们往往是军阀的辅助工具,随意支配,任其所为。但在一党专政下,情形是逐渐改变了。各地的下级官僚们虽然仍旧是充当军阀压榨民众的辅助工具,而高级的官僚们却已越来越居于地方军阀之上,成了军阀们在政治上或财政上的靠山,或工商业经济上的合作者。另一方面,官僚们亦常常利用地方军阀的武力,从事种种政治上及经济上的非法活动。于是,官僚与军阀便结合在一起,而构成为“一人之下”与“万人之上”的一副压榨机了。
  此外,我们的官僚们更在城乡培植了一种“底层势力”。那就是:它们在城市不惜利用流氓,拉拢“老头子”,以为营私舞弊之工具;在乡村勾结土豪劣绅,以为敲诈和剥削乡民之爪牙。近来并以保甲制为其机构,将上叙的两种“底层势力”有系统地团结起来,合法化起来,由此,我们的官僚们更加“深入民间”,得以“无孔不入”,“无为不遂”了!至于党的名义,更不用说,是我们官僚们的盾牌或保镖哩。
  我们现时的官僚制度,既具有如上所叙的许多要点,于是我们的官僚们的“贪婪横暴”与“腐败无能”,也就进到了“冠绝古今”,“蔚为奇观”!至于事实呢,且不要追溯已往,只须将战后半年余来各种报章杂志对于官僚们所已暴露出来的奇形怪状略加注意,就够你惊魂动魄了!
  单以各地所谓“接受敌伪产业”的官员们之所作所为来看,其“贪婪横暴”与“腐败无能”,就已经使你搜尽字汇也无法形容。封洋房,劫物资,索金条,……花天酒地,狂嫖烂赌,……;至于工作呢,那就是把工场关闭,让机器腐蚀,让剩下的物资霉烂,……真可谓“至矣尽矣,无以复加矣”!
  即以最近上海发生的“粮贷”舞弊一案来说,也就足够象征我们现时的官僚们之贪婪横暴达到了何等骇人的程度!堂堂“粮食部”的官员,以“解决粮荒,救济民食”为名,贷款近十万万元,结果是勾结奸商,制造粮荒,剧抬粮价,借以肥己!在“国际观瞻所在”的“上海大都市”,“堂堂粮官”尚“擅敢舞此大弊”(十九日大公报语),则在其他的地方,我们的官僚们之“胆大包天”(见同上),营私舞弊,也就可推想而知了。因此,素以“温和持重”著称的“大公报”也不得不对此表示:
  “说来伤心。近年官吏贪污已成了风尚,检举一案,又一案发生,官官相护,被包蔽起来的大小贪污案子,更仆难数。政府也好像没有整肃官箴的决心。遇有贪污案件被揭发,不得已办几个倒霉的僚属了事,高高在上的巨恶大憝,恒得逍遥法外。”(该报六月十九日社评)
  “官吏贪污已成了风尚”,这就差不多等于说:“有官皆贪,无吏不污”了。大公报记者认为这是由于“政府也好像没有整肃官箴的决心”所致。但“政府”何以“没有整肃官箴的决心”呢?难道“政府”不是由“官吏”构成的吗?所谓“高高在上的巨恶大憝”,不正是“政府”中的大员吗?其实,这种贪污普遍化和极端化的情形,正是一种极权政制下的官僚制度发展之逻辑的后果。因为我们现时的极权政制是亚洲式的,所以我们现时的官僚制度也就具有充分的亚洲式的特点。
  总结起来说,我们现时的官僚制度已经达到了顶点,它差不多已吞没了整个的国家,垄断了一切,作尽了一切,它不但成了社会的赘疣,而且简直是一个癌。假使这种官僚制度不加以彻底的消除,那我们这个民族便只有步古罗马的后尘!

怎样才能清除官僚制度


  我们的官僚制度既已成了一个“癌”,但究竟要怎样才能消除它呢?要彻底解决这个问题,就得彻底解决这种制度所由产生的基本条件——专制政治。我们必得重复说一句,在任何寡头的专政底下,官僚制度是不可避免的。而且在极腐恶的专政下,也常常产生极腐恶的官僚制度,这有如“影之随形”,简直成了一种历史的定律。所以要彻底清除我们的官僚制度,首先必须彻底废除当前的寡头专政或一党专政,且以最彻底的民主政制来代替它。此外的一切办法,都是行不通的。
  假如寡头专政被废除了,彻底的民主实现了,则官僚制度也就自会烟消云散。因为在彻底的民主政制下,人民大众不但具有言论、出版、集会、结社及思想信仰的完全自由,而且还有选举和罢免一切官吏的自由权。官吏如由人民选举,则人民自会选举他们素常所信任的廉洁而有能为的人员。万一被选举的官吏仍然营私舞弊,则人民可以自由去批评他,检举他,告发他,罢免他。在这样的政制下,任何官吏不但不敢贪污,而且也不能贪污,不愿贪污了。那时的官吏,将自动发挥其服务能力,廉洁精神,来取得社会的荣誉,以此逐步地走上官吏与人民间的界线之废除。这就是说,人人都可以服务于公众的一切职务,这样也就无所谓官吏与人民之分了。
  我们中国,自秦以后曾经历了二千余年的亚洲典型的君主专制政治,因而也就经历了二千余年亚洲典型的官僚制度的统治。这无疑地是我们一种最坏的最腐恶的传统。辛亥革命后,这一种最坏的最腐恶的传统,不但被保留了下来,而且在新的条件下更加发展了。正因此,我们需要一种汹涌澎湃的民主潮流来清洗它。让我们人民大众从今起就准备去迎接这一潮流,推动这一潮流吧!