Ur Fjärde Internationalen 3/1996
Medan andra världskriget fortfarande rasade skapades de så kallade Bretton Woods-institutionerna: Världsbanken och Internationella valutafonden, som nu funnits i mer än ett halvt sekel. Ursprungsidén väcktes av den framträdande brittiske ekonomen John Maynard Keynes tillsammans med USA:s biträdande utrikesminister Harry Dexter White och de bägge finansinstitutionerna kallas följaktligen ibland för ”Keynes tvillingar”.
De syften och målsättningar som vägledde grundandet var utan tvekan beundransvärda. Världsbankens officiella namn är ”Den internationella banken för återuppbyggnad och utveckling” (International Bank for Reconstruction and Devolopment, IBRD). Dess främsta uppgift var att garantera återuppbyggnaden av Europa så snart kriget var över. USA, den enda ekonomi i världen som hade stärkts av kriget, hade ett akut behov av livskraftiga ekonomier i Europa som kunde fungera som handelspartners och marknad för dess varuöverskott.
Internationella valutafonden (hädanefter förkortat IVF) syftade till att underlätta handel och till att förhindra en upprepning av kriserna från tiden före kriget genom att göra kortfristiga lån tillgängliga för de länder som hade tillfälliga problem med sin betalningsbalans. Nästan alla skyllde kriget på trettiotalets utbredda handelspolitik modell ”var och en sin egen lyckas smed”, och därför var huvudprioriteringen att reformera och omforma systemet för världshandeln.
I dag har IVF skaffat sig ekonomisk och politisk makt långt utöver sina grundares intentioner, speciellt i sin roll som förmyndare för många tredje världen-ekonomier. Den ursprungliga stadgan anger att syftet är att underlätta den internationella handelns expansion och balanserade tillväxt och därigenom bidra till att främja och underhålla höga nivåer av sysselsättning och realinkomst och att det främsta målet för den ekonomiska politiken är att utveckla alla medlemsländers produktiva resurser.
WF:s krediter var ursprungligen menade att möjliggöra för medlemsländer med underskott att förbli fullfjädrade deltagare i det internationella handelsutbytet. Organisationens grundare var fast beslutade att återuppbygga ekonomierna i en anda av broderskap och att undvika den restriktiva handelspolitik och jakt på marknadsandelar genom valutadevalveringar som hade lett till det mest ödeläggande kriget i världshistorien. Deras motto var ”Aldrig mer!”.
Genom åren har Bretton Woods-institutionerna utvecklats och lyckats anpassa sig till nya omständigheter så till den grad att de har blivit det sena 1900- talets viktigaste institutionella maktfaktorer. Denna utveckling har skett genom att de förändrat — en del skulle kalla det förrått — sitt ursprungliga uppdrag.
Valutafondens skrift, the IMF Survey, pekade på en enorm förändring i den rubrik som presenterade årsrapporten från 199z: Internationella valutafonden på väg mot världsomspännande medlemskap 1991-92. Och det stämmer: under enda år ökade antalet medlemsländer från 157 till 178.[1] Alla femton före detta sovjetrepubliker har nu anslutit sig, från Moldavien till Ukraina till Uzbekistan. Till och med invånarna i Schweiz, vars tradition av strikt neutralitet dateras sju århundranden tillbaka i tiden, röstade för att ansluta landet till Valutafonden trots att nej-sidan utkämpade en bitter kamp som fick stöd över hela det politiska fältet, från vänstern till yttersta högern. IVF har således blivit en institution att räkna med. Volymen på dess årliga krediter har ökat i enlighet därmed, 1991-92 var ökningen 55 procent jämfört med föregående år. Valutafondens krediter beviljas i en blandad valuta som kallas Speciella dragningsrätter, SDR. 1991-92 lånade fonden ut 8,7 miljoner SDR, vilket motsvarar ungefär 12,5 miljarder dollar.
Världsbanken har genomgått en liknande expansion. De forna sovjetrepublikerna har alla blivit medlemmar liksom Albanien och Mongoliet, Namibia och Schweiz. Banken ”för internationell återuppbyggnad och utveckling” har för länge sedan tappat den första av sina funktioner — den övertogs tidigt av Marshallplanen och ägnar sig nu uteslutande åt ”utveckling” i länder med låg BNP per capita. Fram till slutet av 1993 hade banken lånat ut 235 miljarder dollar till mer än 3 500 enskilda projekt. På 90-talet har den lånat ut omkring 16 miljarder dollar årligen.
International Development Association, IDA, grundades 1960 som en systerorganisation till Världsbanken med syftet att tillhandahålla lån till de fattigaste länderna på särskilt förmånliga villkor. IDA:s utbetalningar uppgår till ytterligare 5-6 miljarder dollar per år.[2]
Formellt tillhör Bretton Woods-institutionerna FN-familjen, men de följer inte generalförsamlingens regler om ”ett land, en röst”. Beslutsmakten vilar i stället på principen ”en dollar, en röst”.
I teorin övervakas Världsbanken och Valutafonden av en ”fondstyrelse” (Board of Governors) bestående av en ledamot för varje medlemsland; i praktiken är ledningen delegerad till en styrelse bestående av 24 heltidsarbetande verkställande direktörer. Fem av dessa utses av de fem länder som har flest aktieandelar i banken, resten väljs av ledamöterna efter region. Världsbanken vidhåller att formella röstandelar har mycket liten betydelse ”eftersom de flesta styrelsebeslut tas i konsensus [samstämmighet]”. Faktum kvarstår dock att att de mäktigaste G7-länderna har mest att säga till om: USA kontrollerar till exempel 17 procent av rösterna medan hela Afrika bara kontrollerar knappt fyra procent. I Valutafonden innehar USA i praktiken vetorätt när det gäller avgörande beslut (exempelvis utökning av kapitalet), vilka fordrar 80-procentig majoritet.
Bretton Woods-tvillingarna är därför långt ifrån demokratiska. Institutionernas politik avviker sällan från de största aktieägarnas. Vanliga medborgare, var de än lever, har inget som helst inflytande. De mäktiga regeringarna i Nord och makteliterna i Syd anser det ofta mycket bekvämt med sådana institutioner eftersom impopulära beslut kan skyllas på dessa.
Sedan tidigt 80-tal har Bretton Woods-institutionernas maktställning och befogenheter utökats kraftigt, till stor del beroende på de så kallade ”utvecklingsländernas” skuldbörda. De flesta av dessa länder ”utvecklas” inte; begreppet ”tredje världen” har blivit meningslöst, och Nord-Syd-begreppet är huvudsakligen geografiskt och tar inte hänsyn till olika samhällsklasser. En mer användbar måttstock är konvertibla kontra icke-konvertibla valutor. Världsbanken och Valutafonden påtvingar ofta sin politik på högt skuldsatta länder med icke-konvertibla valutor, vilket vi hädanefter här refererar till som finansiellt dominerade länder.
Finansiell dominans leder till en annan form av dominans. De siffror som angetts ovan rörande nivån på VB/IVF:s utlåning ger inte ett mått på Tvillingarnas verkliga finansiella styrka, och än mindre på deras politiska makt, vilken är i särklass. Ett finansiellt dominerat land som inte längre betraktas som kreditvärdigt kommer inte att få fortsatta lån förrän det har beviljats Valutafondens ”godkännandestämpel”. Detta fordrar i sin tur att landet accepterar de villkor som innefattas i ett strukturanpassningsprogram (mer om det längre fram) och att det sätter igång och strukturerar om sin ekonomi i enlighet med VB/IVF:s riktlinjer. Misslyckas man med detta kommer ingen offentlig eller privat långivare att befatta sig med landet ifråga, eftersom även ett litet lån från någon av Tvillingarna är en signal till andra långivare att fortsätta ge krediter.
Hur kunde VB/IVF skaffa sig denna funktion som grindvakt? Ansvaret för de dominerande ländernas skuldbörda är delad. Under 60- och 70-talen uppmuntrade både privata och offentliga kreditgivare dessa länder att låna. Världsbanken prisade doktrinen med skuldsättning som vägen till snabbare utveckling. De finansiellt domierande ländernas ledare tog sig vatten över huvudet vid en tidpunkt då nivån på realräntan var låg, till och med negativ. De lånade pengarna slösades ofta bort eller förskingrades och hittade sina vägar in på privata bankkonton eller gick till vapeninköp, konsumtionsvaror eller skrytprojekt. Väldigt litet gick till produktiva investeringar. I början av 80-talet pressade USA upp räntenivåerna dramatiskt i syfte att hejda inflationen. Dessa åtgärder ledde in i skuldkrisen, vars börda fortfarande vilar tungt på de dominerande ländernas axlar.
Enligt siffror från OECD, har de dominerande länderna under mer än ett decennium betalat ut den närmast obegripliga summan av 10 50o miljarder dollar (brutto) i räntor och amorteringar — en och en halv biljon dollar på en skuld som uppgick till 90o miljarder dollar 1982. I något mer hanterliga termer har dessa länder som grupp under ett decennium betalat närmare 3 miljarder dollar i veckan, eller 17 miljoner i timmen, eller 285 000 dollar per minut! Deras enda belöning var att de i slutet av 1991 satt med en skuld som var 64 procent högre än 1982, de var skyldiga sina fordringsägare 1 478 miljarder dollar. Afrikas (söder om Sahara) skuld steg med 123 procent under samma period; de minst utvecklade ländernas skuld ökade med 158 procent.[3]
Denna nästan otroliga finansiella dränering är illa nog, men det nya herraväldet, som till stor del är iscensatt av VB/IVF, går ännu mycket längre. Några av de finansiellt dominerade länderna brukade avvisa den råa, nyliberala ”fria marknadsekonomin” och föredrog olika nyanser av socialism eller socialdemokrati. Skuldkrisen har tvingat dessa dissidenter till avbön. Ingen kan bevisa att långivarna och VB/IVF medvetet lastade på skulden på ”tredje världen” i syfte att senare få dem på knä; ingen kan hävda att en konspiration var i görningen. Men inte desto mindre har skuldkrisen frambringat en exempellös möjlighet att disciplinera en motsträvig ”tredje värld”.
Mönstret är alltid detsamma: ett icke kreditvärdigt dominerat land går till Valutafonden med mössan i hand för att be om ett nytt lån. Dess begäran godtas först när de har undertecknat ett Strukturanpassnings-program (SAP). Programmen, i allmänhet uppgjorda av VB och IVF gemensamt, innehåller nästan alltid samma uppsättning av åtgärder, såsom devalvering, räntehöjningar, avskaffande av importrestriktioner, sänkta reallöner för att hålla nere den inhemska efterfrågan, högre priser på basvaror och tjänster, privatisering av statliga företag, drastisk nedskärning av offentlig service och massuppsägningar. Ett land kan — lika litet som en familj — i det långa loppet leva över sina tillgångar, men ett strukturanpassningsprogram innebär en stenhård ekonomisk åtstramningspolitik med plågsamma mänskliga konsekvenser. Och priset tenderar att få betalas av dem som aldrig fått del av lånekarusellen.[4]
I juli 1992 pågick strukturanpassningsprogram i mer än 50 länder, då inte medräknat forna Sovjetunionen vars program sattes i verket senare, och inte heller de länder som satt igång liknande åtgärder på egen hand.[5] Omkring en fjärdedel av Värdsbankens lån är formellt utformade som struktur- (eller sektors-)anpassningslån; i praktiken omorganiserades banken 1987 så att hela dess utlåning skulle tjäna detta, det viktigaste syftet: anpassning.
Strukturanpassningsprogrammens åtgärder, som VB/IVF alltid beskriver som ”tekniska”, förutsätter ett grundläggande villkor: de skuldsatta länderna måste betala sina skulder. Med andra ord, de måste tjäna hårdvaluta. Lokal valuta, per definition icke-konvertibel, accepteras ej. Det första budordet är därför ”exportera till varje pris”, och det kräver att länderna förvandlas från ”icke-säljbara” till ”säljbara” uttryckt på ekonomslang; det vill säga, från att framställa varor som lokalbefolkningen kan äta, klä sig med, använda eller bo i och så vidare till att producera sådant som kan säljas till utlänningar för hårdvaluta.
Konsekvenserna av denna politik, tillämpad samtidigt i dussintals länder, har gått att förutse: en allmän sänkning av råvarupriserna för alla, följt av desperata ansträngningar för att bevara exportinkomsterna, vilket lett till allt mer export, och i sin tur till sjunkande prise, och så vidare. Från 1980 till 1992 har priserna på råvaror konstant sjunkit och nu nått sina lägsta reella nivåer på hundra år.
Världsbanken och Valutafonden fortsätter att klamra sig fast vid sin ”export till varje pris”-politik. Deras doktrin hävdar att vilket land som helst har möjligheten att lyckas, liksom ”drakarna” i Asien, om man bara försöker tillräckligt mycket. Internationella valutafonden är trogen åtminstone delar av sitt ursprungliga mandat: institutionen finns till för att främja världshandeln. Världsbanken förmanar afrikanska ekonomi-er att växa genom export, vilket ensamt ska skapa medel att importera nödvändiga varor med. Banken tror också att Afrika kan öka sina andelar på råvarumarknaderna.[6]
Dessvärre är exportledd tillväxt en återvändsgränd, åtminstone för Afrika, enligt en studie från Transnational Institute. Institutets forskargrupp undersökte ett brett urval av jordbruksprodukter och mineralvaror från Afrika söder om Sahara och tittade på deras kommersiella framtidsutsikter, speciellt i förhållande till de rika ländernas efterfrågan. De intervjuade särskilt de handlare och stora bolag som köper in dessa produkter. Slutsatserna av studien är inte uppmuntrande och Världsbankens optimism framstår som ogrundad.[7] Banken själv verkar inte ha gjort någon liknande undersökning men fortsätter att trycka på för export, trots det faktum att varenda land som har lyckats i världshandeln (Japan, Sydkorea och andra ”drakar”) har gjort det genom en politik som är diametralt motsatt den som man kräver i dagens finansiellt dominerade länder.
Förutom utfärdandet av sina förödande ekonomiska recept har VB och IVF gradvis lagt sig till med många funktioner som tidigare brukade åligga regeringar. Några av dessa är:
* Valuta: Ett land som lyder under ett strukturanpassningsprogram måste nästan undantagslöst devalvera sin valuta. I teorin ska dess produkter då bli mera konkurrenskraftiga på världsmarknaden. Eftersom andra länder som exporterar samma produkter och lyder under samma strukturanpassningsprogram handlar på samma sätt så tenderar de positiva effekterna i praktiken att upphäva varandra.
* Makroekonomisk politik: Små och svaga skuldsatta länder har få resurser och liten möjlighet att uppnå sina makroekonomiska mål eller de medel som behövs för att uppnå dem.
* Utrikespolitik: Skuldsättning kan vara ett kraftfullt verktyg med vilket det går att förändra ett lands allianser eller dess agerande internationellt. Efter kriget i Persiska viken belönades Egypten för att de var på den ”rätta” sidan när USA skrev ned dess skuld med mer än 25 procent.
* Fritt tillträde för multinationella bolag: Strukturanpassningsprogrammen kräver också att det inte finns några restriktioner mot utländska investeringar. Till och med Indien, som hade upprätthållit en nationalistisk politik på det här området i decennier, har öppnat sina gränser under tryck från IVF.
* Nationellt försvar: Fastän exempel på inblandning i frågor om nationellt försvar aldrig offentliggörs, så har både VB och IVF klargjort sin önskan att hålla nere försvarsutgifterna i sina klientländer. Vid VB/IVF:s årliga möte 1991, var höga tjänstemän från båda institutionerna osedvanligt ärliga på denna punkt. En av bankens tjänstemän noterade att under de tio senaste åren hade banken ”uttalat oro över nivån på militärutgifterna i åtminstone 20 fall” medan Valutafondens verkställande direktör, Michel Camdessus, också uttryckte en stark åsikt att militärutgifter kunde vara bättre att avsätta på andra sektorer som bättre förtjänade dem.[8]
Visst kan man glädja sig åt varje nedskärning i vapenhandeln, men samtidigt har möjligheten att starta och avblåsa krig alltid varit ett grundläggande statsprivilegium för en stat och det är den suveräniteten som nu inskränks.
VB och IVF förnekar kategoriskt att de vill ta regeringarnas plats. Närhelst strukturanpassningsprogrammen inte lyckas nå de önskade resultaten — bara alltför ofta — så brukar de två institutionerna påpassligt betona regeringens betydelse, och undantagslöst anklaga densamma för inkompetens eller otillräcklig motivation. Framgångar, å andra sidan, beror uteslutande på tvillinginstitutionernas visdom och rekommendationer.
I många länder har dessa institutioner bara lämnat en enda styrande funktion kvar i händerna på landets egna myndigheter: upprätthållandet av lag och ordning. Eftersom ”Valutafondsuppror” har skett i omkring 30 länder där antalet dödade, skadade och arresterade sammanlagt kan räknas i tusentals så kan man lätt förstå att dessa institutioner inte önskar uppfattas som inblandade i polismakten.
I detta sammanhang är det ironiskt, till och med tragiskt, att G7, Världsbanken, Internationella valutafonden med flera sedesamt predikar demokrati för de finansiellt dominerade länderna! När regeringarnas fråntagits sina viktigaste maktmedel så gör det förmodligen väldigt liten skillnad vem som i praktiken styr eftersom strukturanpassningsåtgärderna garanterat gör vilken regering som helst impopulär.
Är den utländska kontrollen över de skuldsatta länderna oåterkallelig? Det är för ögonblicket svårt att urskilja någon kraft som är stark nog att stå emot. Folkens vilja, folkens vrede? De finns där, förstås, men medlen för att uttrycka dem — fackföreningar, politiska partier och så vidare — har försvagats i takt med att den sociala strukturen nötts bort av strukturanpassnings-programmen. Upproren har tenderat mot det spontana ”nu är det nog!”, men den protestvåg som bryter ut följs sällan av en långsiktig förmåga till politisk organisering.
Folk är dessutom helt enkelt trötta och drabbade av sjukdom och hunger. Vanligtvis måste de jobba i flera olika arbeten för att få det att gå ihop och jobben är osäkra, så många människor accepterar vilka erbjudanden som helst, även om lönerna är usla och arbetsförhållandena fruktansvärda. Den ”informella sektorn” kan inte suga upp alla. Kvinnor drabbas särskilt hårt, och en generation barn har redan växt upp med väldigt litet skolundervisning eller helt utan.
Om enbart folklig vrede är otillräckligt för att möta strukturanpassningsprogrammens och ”marknadens” herravälde, kan vi då vänta oss att den kompletteras av nationalistiska eller patriotiska reaktioner? Det är tveksamt: ledningarna för de finansiellt dominerade länderna har till och med slutat att mötas regelbundet för att ”kräva” bättre behandling och avskrivning av sina skulder. Den så kallade 77-gruppen (nu bestående av mer än 100 länder), som framförde så många krav under 70-talet (Ny ekonomisk världsordning etc) har skrivit under på VB:s och IVF:s dagordning. De talar också om Anpassning, Privatisering och Marknadskrafter och deras ledare verkar ha funnit sig i sitt öde och i utbyte mot vissa förmåner.
De finansiellt dominerade ländernas politiska och ekonomiska elit lider inte utan profiterar själva på strukturanpassningen. När offentlig service försämras eller försvinner har de råd med privata tjänster. Arbetskraften har aldrig varit billigare, och privatiseringen innebär möjligheter till utmärkta affärer. Företag och privatpersoner med utländska bankkonton i hårdvaluta behöver inte frukta devalveringar, eftersom varje devalvering av lokal valuta gör dem rikare på hemmaplan.
Framtiden för de finansiellt dominerade länderna verkar mer än någonsin bero på produktions- och konsumtionsmönster, innovationer och organisationsmodeller i de utvecklade länderna, framför allt USA. Endast en liten minoritet i Syd kan delta i eller dra nytta av dessa modeller. Det har blivit så att Bretton Woods-tvillingarna sköter en global apartheidekonomi i vilken en transnationell elit från både ”Nord” och ”Syd” spelar rollen av ”vita”, där en krympande och ängslig medelklass spelar rollen av ”färgade” och där det slutligen, längst ner finns utbredd misär bestående av ”svarta”, oavsett deras verkliga hudfärg. Många vita invånare i i-länderna (långtidsarbetslösa, hemlösa) tillhör nu denna ”svarta” underklass.
Fordismen[9] är död. Samtida företag verkar nöja sig med en begränsad kundkrets, som också den är transnationell. IVF/Världsbanksmodellen är med nödvändighet utestängande och, än mer skrämmande, har ingen plats alls för flera miljarder människor.
Dessa institutioner är antidemokratiska och än så länge har vi inte ens börjat att ställa dem till ansvar för sin politik och handlingar. Kritiken av dem är utbredd men de institutionella medlen att omvandla den till handling finns inte. Världsbanken och Internationella Valutafonden har redan, på rekordtid, lyckats förstöra en stor mängd sociala, politiska och ekonomiska framsteg som vunnits efter lång, hård kamp.
Medborgarna i de finansiellt dominerande länderna är felunderrättade om de tror att de inte är berörda, eller att tvillingarna skulle stoppa på halva vägen. En lönesänkning i en del av världen hotar lönerna överallt. När livet blir omöjligt och hundratusentals potentiella immigranter flyr norrut, frodas fascism och rasism. När drivkraften att exportera är det som styr så försvinner skogarna, jordens lungor. Denna bumerang kan bara stoppas om vi konfronterar Världsbankens och Internationella valutafondens politik.[10]
De två institutionerna för ett krig mot folken i de finansiellt dominerade länderna och i ökande utsträckning även mot folken i de härskande länderna. Samtidigt fördjupar de klyftan mellan dessa två grupper. De tror att marknadens ”osynliga hand” ska lösa alla problem, och att uppgiften för dem som har makten är att frigöra denna hand så den kan göra sitt jobb.
De kan emellertid inte undvika den slutliga motsättningen: den ekonomi för tillväxt och plundring som de föreskriver är ett ”öppet” system, medan biosfären per definition är ett slutet. Jorden själv kommer inte att kunna stå ut med exploatering i en sådan skala, eller tvillingarnas ”världsordning”.
Med absolut ekologisk nödvändighet kommer slutligen de finansiellt dominerade ländernas röster att höras, eftersom de inte kan vara marginaliserade för evigt. Om exempelvis Indien beslutar att producera 300 miljoner kylskåp med freoner, skulle ozonskiktet helt försvinna. Om de finansiellt dominerade länderna fördubblar sin användning av fossila bränslen och fortsätter att förstöra mer än 150 000 kvadratkilometer regnskog varje år, så är en ökad växthuseffekt och klimatförändringar med katastrofala effekter ett faktum. Inför en sådan ekonomisk och politisk oordning, kanske endast en ännu större oordning — miljöomvälvning i global skala — kan underminera Världsbankens och Valutafondens makt, den utvecklingsmodell som de främjar och deras inflytande över flera miljarder människors liv. De som vägrar att förlika sig med en sådan desperat förhoppning måste söka efter nya och annorlunda former av solidaritet i syfte att uppfinna demokrati på internationell nivå.
Översättning från engelska: Björn Rönnblad
Susan George är ”associate director” för Transnational Institute i Amsterdam och var under sex år verksam i styrelsen för Greenpeace International. Hon är författare till ett flertal böcker, senast Skuldbumerangen (Bokförlaget Tranan 1995) och Faith and Credit: The World Bank's Secular Empire (with Fabrizio Sabelli, London: Penguin,1994). Denna artikel var ursprungligen publicerad på franska i L'Homme et la Société no 105-106 (juli-dec 1992) och har omarbetats för publicering på engelska av Peter Drucker och Susan George
[1] IMF Survey, 920921.
[2] World Bank 1992 Annual Report: Overview of World Bank Activities in Fiscal.
[3] Se tabellerna i OECD, Financing and External Debt of Developing Countries, 1991 Survey, Paris 1992, särskilt tabellerna V.1 och V.2.
[4] Om innehållet i strukturanpassningsprogrammen och exempel på hur de påverkar människor och miljö, se Susan George, A Fate Worse than Debt, London 1988.
[5] För en sammanställning av dessa länder, fakta och antal strukturanpassningsprogram, se IMF Survey, 920921, sid 183.
[6] World Bank, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, Washington DC, mars 1989, s 132.
[7] Michael Barrat Brown och Pauline Tiffen, Short Changed: Africa and World Trade, London 1992.
[8] IMF Survey, 911104 och 921214.
[9] Henry Ford sa att han ville att hans arbetare skulle vara de första att köpa Fordbilar, och han betalade dem efter det.
[10] Se Susan George, The Debt Boomerang: How Third Worls Debt Harms Us All, London 1992.