Rittinghausen panee hyvin vähän painoa lakien sanamuodolle. »Jos kansan päätös», sano hän, »on ilmaissut todella oikean periaatteen, niin seuraavat tästä kaikki johtopäätökset niin yksinkertaisina ja niin vähälukuisina sekä selväpiirteisinä, että jokainen voi helposti luoda yleissilmäyksen, saattaa vaivatta tajuta ja yhdistää ne.»[17]
Niin yksinkertaiselta ei asia meistä näytä. Laki on yritys vaikuttaa valtiokäskyn tahi kiellon kautta yhteiskuntaoloihin määrättyyn suuntaan, jonka määrää valtion tai sitä hallitsevan luokan tai luokkien edut.
Mutta valtio ei ole ainoa tekijä, joka määräävästi vaikuttaa yhteiskuntaelämään. Ei mikään yksinvaltias, ei mikään luokka, eikä koko kansakaan voi sitä mielensä mukaan muodostella valtiovallan avulla. Valtio on ainoastaan yksi tekijä monien joukossa yhteiskunnassa, siihen vaikuttaa toiset samalla tapaa kuin sekin niihin, ja viime kädessä taloudelliset olot hallitsevat sitä niinkuin noita muitakin.
Manchesterin oppi ja anarkismi heittävät tosin lapsen pesuveden mukana tunkiolle, väittäessään, että valtion lait voivat näiden olosuhteiden vallitessa ainoastaan ehkäisevästi vaikuttaa yhteiskunnalliseen elämään, joka kehittyisi sitä täydellisemmäksi, mitä vähemmän valtio sitä holhoaisi; tästä päättävät anarkistit, että valtio on hävitettävä, kun sen sijaan hyvinvoivat »manchesteriläiset», jotka ovat huolissaan rahakukkarostaan, neuvovat[18] valtiota pitämään ainoastaan huolta poliisilaitoksesta ja tästä mitä suurimmalla innolla.
Mutta varmaa on, että valtiovallalla yhteiskunnallisissa oloissa on rajansa, että lait osottoutuvat ainoastaan silloin tehokkaiksi, kun nämät olot on otettu huomioon.
Valtion laki on jotain aivan toista kuin tieteen laki. Tieteen laki on kaikissa tapauksissa ainoastaan paljas periaate, perusjohde. Keksiäkseen sen, täytyy tieteen jättää huomioonottamatta kaikki sivuseikat, sen täytyy syrjäyttää kaikki ainekset, jotka sen vaikutusta todellisuudessa häiritsevät, niin ettei se puhtaasti pääse arvoonsa. Valtion lain sitä vastoin on otettava huomioon kaikki nuo tekijät, jotka voivat olla omiansa rajottamaan sen vaikutusta tai kääntämään sen aivan päinvastaiseksikin. Jo tämä seikka vaikuttaa, etteivät lait niin monivivahteisessa yhteiskunnassa kuin meidän saa olla paljaita perusjohteita, että niiden täytyy olla perinpohjin ja mitä suurimmalla huolella laaditut, jotta ne voisivat tarkotuksensa täyttää.
Mutta tämä on senkin takia välttämätöntä, että meidänkin yhteiskunnassamme lainlaadinta voi vaikuttaa yhteiskunnallisiin oloihin ainoastaan osittain ja välillisesti.
Kapitalistinen yhteiskunta on korkealle kehittyneen tavaratuotannon yhteiskunta. Se jakaantuu tuhansiin, vieläpä satoihintuhansiin liikkeisiin, joista ei mikään tuota omaa tarvetta varten, vaan markkinoita varten. Tämän edellytyksenä on, että jokainen näistä liikkeistäsaa itsenäisesti käyttää tuotantovälineitään riippumattomana muista liikkeistä ja koko yhteiskunnasta, että tuotantovälineiden yksityisomistus on vallitsevana muotona ja ettei yhteiskunta suunnitelmallisesti järjestä yksityisliikkeiden tavarainvalmistamista markkinoita varten, vaan että tuotannon järjestäjänä on vapaa kilpailu. Mutta tällaisen tuotantotavan vallitessa laajenevat taloudelliset ja ylimalkaan yhteiskunnalliset suhteet yli yhteiskunnan voimien käyviksi. Ihminen ei kykene niitä hallitsemaan vaan ne hallitsevat häntä.
Näissä oloissa voi lainlaadinta vaikuttaa ainoastaan välillisesti. Sen välittömän vaikutuksen ehtona olisi, että yhteiskunta olisi tuotannon herra, että siis sosialistinen tuotantotapa vallitsisi. Kapitalistisessa yhteiskunnassa on valtio ainoastaan syrjäteitä käynyt käsiksi taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin oloihin. Jos se huomaa, että maassa kasvatetaan liian vähän viljaa, niin ei voi laki määrätä, että suurempi osa maaperää käytettäisiin viljanviljelykseen. Valtio voi suosia viljanviljelemistä tulleilla, kehotuspalkinnoilla j. n. e., mutta silloinkin voi ehkä epäillä, saavuttaako se päämääräänsä.
Ei siis suinkaan riitä, että laki lausuu ainoastaan perusjohteen, tässä tapauksessa yleisen määräyksen. Kaikki riippuu yksityistoimenpiteistä, joita käytetään lainlaatijan tarkotuksien saavuttamiseksi. Nämä toimenpiteet eivät suinkaan johdu suorastaan periaatteesta, johon laki nojautuu. Niiden käyttäminen voi — tai ainakin sen tulee — tapahtua ainoastaan olojen perinpohjaisen tutkimisen pohjalla. Lainlaatijan täytyy ne tarkalleen määritellä.
Mutta lainlaadinta ei vaikuta yhteiskuntaan ainoastaan välillisesti, vaan myöskin osittain; ei yhden ainoan lain kautta, vaan loppumattoman lakisarjan kautta. Jokainen niistä käsittelee ainoastaan yhtä yhteiskunnallisen elämän osaa. Mutta yhteiskunta on kuitenkin yhtenäinen elimistö. Jos lainlaadinnan pitää olla tehokas, niin täytyy sen olla myöskin yhtenäinen. Yksityisten lakien täytyy olla keskenänsä sopusoinnussa, ne eivät saa olla ristiriitaisia.
Yhtenäisyyden luominen lainlaadintaan ja sen säilyttäminen siinä on tärkeä tehtävä. Se kuuluu lakitieteelle ja siinä suhteessa on lakimiesten apu lakienlaadinnassa tosiaankin välttämätön. Yhtenäisyys lainlaadinnassa voi säilyä sitä helpommin, mitä enemmän hallitus ja hallitsevat puolueet noudattavat periaatteellista politikaa ja mitä omantunnon mukaisemmin he menettelevät lainlaadinnassa. Mitä enemmän sitä vastoin lainlaatijat antavat hetken etujen ja korkeiden herrojen oikkujen johtaa itseään ja mitä kevytmielisemmin he menettelevät työssään, sitä sekavampaa on koko oikeus, sitä tehottomampia lait, jotka ovat tilapäislakeja ja poikkeuslakeja, ja sitä surkeammassa kunnossa on oikeudenhoito.[19]
Tältäkin kannalta on siis lain perinpohjainen valmistelu ja huolellinen muovailu ehdottoman välttämätön.
Tämän lisäksi tulee vielä yksi seikka, kenties tärkein kaikista.
Nykyisessä yhteiskunnassa monine jyrkkine etuvastakohtineen lienee vähän lakeja, jotka eivät loukkaisi määrättyjä personallisia tahi luokkaetuja, joko yhtämittaa tahi ainakin ajottain määrättyjen olosuhteiden vallitessa.
Toiselta puolen taas jokainen laki palvelee määrättyjä etuja. Jokainen lain kanssa kosketuksessa oleva koettaa sen vuoksi selittää sitä mahdollisimman paljon etujensa mukaiseksi. On muodostunut erikoinen ihmisluokka, lakimiehet, joiden tehtävänä on keksiä turvateilleen mahdollisimman suotuisa laintulkinta. Kun siis lakimies tiedemiehenä koettaa saattaa lainlaadintaan yhtenäisyyttä, niin täytyy käytännöllisen lakimiehen kaivaa esiin ne aukot, ristiriidat ja epäselvyydet laeissa, jotka voivat olla edullisia asialle, jota hän ajaa. Jokaisen lain kieltämättömänä vaatimuksena on sen vuoksi mahdollisimman tarkka muoto, joka tekee mahdottomaksi tulkitsemisen muulla kuin yhdellä määrätyllä tavalla. Tämän muodon keksiminen ei ole aina helppo asia. Jonkun määrätyn lakimääräyksen ystävienkin kesken voi olla usein hyvinkin eroavia mielipiteitä siitä, mikä muoto paraiten vastaa heidän tarkotustaan. Täytyy siis silloin harjottaa sanansaivartelua, jos tahdotaan vastaisuudessa estää sanansaivartelua.
Mutta jos lain ystävillä, jotka mielellään toivovat sen tehokkaaksi, on syynsä saada se mahdollisimman tarkkaan ja tarkotustaan vastaavaan muotoon, niin on lain vastustajilla syynsä, jolleivät he enää voi estääsen voimaantulemista, vaikuttaa siihen suuntaan, että se saisi muodon, joka heikontaisi mahdollisimman paljon sen vaikutusta.
Lain täytäntöönpanijoiden, virastojen, mielivallalla on sitä suurempi vaikutusala mitä epätarkempi laki on.
Mutta etujen erilaisuus tekee toiseltakin kannalta välttämättömäksi, että lain kirjaimet saavat mahdollisimman huolellisen muodon. Jos jokainen laki on määrättyjen etujen mukainen, niin ei se enimmäkseen kuitenkaan vastaa yhtä etua, vaan säännöllisesti hyvin monia. Tapahtuu hyvin harvoin, että kansanvaltaisessa valtiossa kansan enemmistö hyväksyy laiksi määräyksen, joka vastaa yhden ainoan luokan tai kansankerroksen etuja. Ja sielläkin, missä yhden ainoan luokan pitäisi olla kansan enemmistönä, muodostuu sen keskuudessa erilaisia ryhmiä, joilla on erilaiset harrastukset. Ilmaantuupa erimielisyyksiä saman puolueen keskuudessakin tavasta, mitenkä jotkut edut tulisivat parhaalla tavalla edustetuiksi laissa.
Lyhyesti sanoen: jokainen laki nojautuu sovitteluun, useimmiten erilaisten etujen, mutta aina vähintäin erilaisten katsantokantojen välillä tapahtuneeseen sovitteluun. Sovittelun kokonansa hylkääminen merkitsee kaiken lainlaadinnan mahdottomaksi tekemistä. Tämä ei koske ainoastaan parlamentarista, vaan kansan kauttakin tapahtuvaa lainlaadintaa, kuten Sveitsin esimerkki osottaa. Referendum'in tai kansan aloteoikeuden kautta voimaan tulleiden lakien puolesta on aina äänestäneet useat luokat ja puolueet.
Mutta juuri sen vuoksi, että jokainen laki on sovittelun tulos, täytyy jokaisen sen laadintaan osaa ottaneen luokan, puolueen tai ryhmän pitää tarkkaa huolta siitä, että se saa muodon, joka vastaa kunkin erikoisia etuja ja katsantokantoja.
Lain laadinta on siis ylen tärkeä toimi, joka vaatii yhtä paljon asian tuntemista kuin huolellisuuttakin. Eivät siis turhan vuoksi parlamenteissa kiivaimmat taistelut koske lain sanamuotoa, eikä turhaan kaikkialla parlamenttien työjärjestys säädä mahdollisimman paljon turvakeinoja intohimoista, liian nopeata lain kokoonkyhäämistä vastaan.
Jo jossakin määrin tarkotustaan vastaavan parlamentille jätettäväksi aiotun suuremman lakisuunnitelman laatiminen tuottaa huomattavia vaikeuksia. Ne, jotka ovat olleet osallisina Saksan valtiopäiväin sosialidemokratisen ryhmän työväensuojeluslakiehdotuksia laatimassa, voivat siitä kertoa. Tehdään hyvinkin väärin, kun moititaan ryhmää siitä, ettei se ole hukuttanut valtiopäiviä lakiesitystulvaan siten demonstroidakseen. Mutta jos nämä lakiesitykset olisivat pintapuolisesti tehtyjä, demonstroisivat ne hiukan toisin kuin niiden esittäjät ovat aikoneet; ne eivät antaisi tilaisuutta todistaa, että vastustajillamme ei ylimalkaan ole hyvää tahtoa tehdä mitään, vaan kyllä tilaisuuden syyttää sosialidemokratiaa siitä, ettei se kykene tekemään mitään kunnollista. Mutta lakiesitysten huolellinen valmisteleminen olisi useimmissa tapauksissa ajan ja vaivan tuhlaamista. On olemassa yksinkertaisempia ja tehokkaampia todistuskeinoja, etteivät vastustajamme tarkota täyttä totta yhteiskunnallisilla uudistuslupauksillaan. Omien lakiesitysten laatimista voi suositella vastustuspuolueelle ainoastaan erittäin tärkeistä asioista tai niissä harvoissa tapauksissa, jolloin se uskoo sen kautta saavuttavansa suoranaisia käytännöllisiä tuloksia.
Paljoa useimmissa tapauksissa täytyy eduskunnan enemmistön, asianhaarain mukaan hallituksen, tehdä alote lainsäädännössä, niin kutsuttu »positivinen» työ. Se voi laskea siihen, etteivät sen suunnitelmat jää paljaiksi suunnitelmiksi, sillä on käytettävinään mitä laajimmassa määrässä myöskin tarpeelliset lainopilliset ja muut apuvoimat, tarpeelliset tilastolliset ynnä muut ainekset.
Mikään ei ole naurettavampaa ja nurinkurisempaa kuin yhä uudistuvat syytökset sosialidemokratiaa vastaan, ettei se kykene lainlaadinnassa mitään positivista aikaan saamaan, että se osaa muka ainoastaan arvostella ja repiä alas. Jos sosialidemokratia rajottaa tehtävänsä parlamenteissa pääasiallisesti arvosteluun, niin ei se johdu siitä, ettei se osaisi tehdä positivisia esityksiä, vaan siitä, että se on vähemmistössä ja vähemmistöillä on kaikissa parlamenteissa tehtävänä vain enemmistön ja hallituksen lakiesitysten arvostelu. Esityksiä osaamme me kyllä tehdä — ohjelmamme sen todistaa. Mutta sosialidemokratialla on niinkauvan kuin se on vähemmistöpuolueena, harvoin syytä muuttaa joku ehdotuksistamme lakiesitykseksi.
Jonkun lakiesityksen arvosteleminen ei kuitenkaan ole millään tavalla kieltoperäistä toimintaa. Lakiesityksen arvosteleminen on useimmissa tapauksissa sen parantamisyritystä. Tähän työhön ottaa osaa koko parlamentti, ei ainoastaan enemmistö, vaan vähemmistökin, eivät ainoastaan ne, jotka hyväksyvät kyseessä olevan lain periaatteen, vaan nekin, jotka sen hylkäävät. Sillä lain lopullisesta muodosta riippuu sen vaikutus. Tämän heikontaminen täytyy olla niiden tehtävänä, jotka ovat vakuutettuja sen vahingollisuudesta.
Niin suuria esitöitä kuin lakiesitys on vaatinutkin, niin vielä suurempia ovat työt, joita sen käsitteleminen parlamentissa, ryhmien ja valiokuntien kokouksissa ja yhä uudistuvissa täysistunnoissa vaativat. Jos laki on tärkeä, jos se koskettelee suuria etuja, niin johtaa neuvottelu säännöllisesti lukemattomiin muutos- ja korjausehdotuksiin, loppumattomiin keskusteluihin.
Kuka tahtoisi kieltää, ettei siinä tuhlattaisi paljo aikaa, puhuttaisi puuta heinää? Mutta meistä tuntuu siltä, kuin ei tämä olisi ainoastaan parlamentarismin, vaan yleensä jokaisen vapaan keskustelun omituisuus tai, jos niin tahdotaan, varjopuoli. Jos tämä on todistus parlamentarismia vastaan, silloin on se myöskin todistus kokoontumisvapautta ja painovapautta vastaan. Epäkohta ei ollenkaan pienenisi, jos yhden parlamentin tilalle asetettaisiin, kuten Rittinghausen tahtoo, kymmenen tuhatta kokousta, joihin ottaisi osaa tuhat jäsentä kuhunkin.
Niin vähäarvoisiksi kuin joku saattaneekin arvostella parlamenttikeskustelut, ovat ne kuitenkin kertakaikkiaan nykyisissä oloissa, jollei tahdota tehdä lakien laatimista yksityisten yksinoikeudeksi, ainoa keino, joka tekee mahdolliseksi lakiesitysten parantamisen, erilaisten, olosuhteiden mukaan kaikkien suurempien eturyhmienja puolueiden siihen työhön osaa ottaessa. Tähän saakka ei ole vielä toistakaan keinoa esitetty.
Jonkun lain valmistaminen, jonkun lakisuunnitelman korjaileminen ei sovellu Rittinghausenin esittämään välittömään kansanlainlaadintamenettelytapaan. Mutta Sveitsissä voimassa olevalla aloteoikeudellakin on se puute, ettei se salli muutosehdotuksia lakisuunnitelmiin. Tämä tulee erittäin tuntuvaksi silloin, kun lakiluonnokset tulevat kansan keskuudesta jaettaviksi kansalle äänestystä varten. Tällaiset lakiluonnokset täytyy sellaisinaan joko hyväksyä tai hyljätä. Jollei lainesittäjä ole joka kohdassa heti keksinyt oikeata muotoa, silloin nekin, jotka hyväksyvät sen tarkotuksen, äänestävät sitä vastaan, tai se hyväksytään, mutta ei täytä tarkotustansa. Tämä aloteoikeuden muoto, joka on lähinnä Rittinghausenin ehdotusta, koska se jättää lukuun ottamatta edustuslaitoksen — se eroaa siitä kuitenkin oleellisesti siinä, että Rittinghausen selittää jo valmiiksi muovaillun lakiesityksen kohtuuttomaksi kansantahdon supistamiseksi, — on myöskin se, joka käytännössä on tullut kaikkein vähimmän kysymykseen. Ainoastaan muutamissa harvoissa kantoneissa se aluksi on olemassakin ja meille on tuntematonta, että se olisi saanut mitään merkitystä.
Useimmissa kantoneissa, samoin kuin Sveitsin liittoperustuslaeissa on tunnettu ainoastaan se aloteoikeuden muoto, joka tekee kansalle mahdolliseksi kehottaa tai vaatia eduskuntaa valmistamaan jonkun määrätyn lain. Täten tunnustetaan, etteivät yksityishenkilöt voi tarkotustaan vastaavia lakeja laatia, paitse poikkeustapauksissa, vaan että tämä tärkeä toimi on jätettävä edustajakokoukselle.
Tätä aloteoikeuden muotoa ei nykyaikainen suurvaltio voi jättää huomioon ottamatta muuttaessaan perustuslakejaan kansan vähäisemmiksi.
[17] Sozialdemokratische Abhandlungen, IV, 15. s.
[18] Tai paremmin sanoen neuvoivat, sillä oikeaoppiset manchesteriläiset ovat tulleet yhtä harvinaisiksi kuin oikeat kristityt.
[19] Esimerkkinä tällaisesta puoleksi intohimoisesta, puoleksi pelkurimaisesta lainlaadinnasta, s. o. sellaisesta, mikä nojautuu pariin perusajatukseen ja jonka käytäntöönpano on ollut leväperäistä, arkailevaa ja ainoastaan sivumennen suoritettua, on se, joka järjestää tunnustuksettomien aseman Itävallassa. Siinä on niin paljon aukkoja ja ristiriitaisuuksia, että taantumukselliset hallitukset löytävät siltä kylliksi tukea riistääkseen siltä suuren osan vaikutusvolmaa. Esimerkkejä poikkeus- ja tilapäislaeista ja oikeuden hoidon sekamelskasta ja rappeutumisesta, jonka ne saivat aikaan, tarjoaa Saksa melkoisessa määrin sitten kulttuuritaistelun.